青海省高级人民法院

行政判决书

（2018）青行终82号

上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府，住所地青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。

法定代表人吉辉，该区区长。

委托代理人李峰、尹德平，青海尊悦律师事务所律师。

上诉人（原审被告）西宁市城中区建设局，住所地青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。

法定代表人李占芳，该局局长。

委托代理人景尹勤，该区房屋征收与补偿中心副主任。

委托代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）青海昆仑油漆化工有限责任公司破产管理人，住所地青海省西宁市城西区微波巷2号逸鸿大厦1单元1902室。

法定代表人张衍光，该公司破产管理人主任。

委托代理人陶玲玲，江苏锡海律师事务所律师。

委托代理人王宗茂，该公司破产管理人工作人员。

上诉人西宁市城中区人民政府(以下简称城中区政府)、西宁市城中区建设局（以下简称城中区建设局）因青海昆仑油漆化工有限责任公司（以下简称昆仑油漆公司）破产管理人诉其拆迁行政补偿一案，不服西宁市中级人民法院（2018）青01行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城中区政府副区长滕进作为行政机关负责人及委托代理人尹德平，上诉人城中区建设局委托代理人景尹勤、张蓉，被上诉人昆仑油漆公司破产管理人法定代表人张衍光及委托代理人陶玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，原西宁油漆厂于1998年12月依法取得西宁市凤凰山路232号的1216㎡国有划拨土地，办理了宁国用（1998）字第350083号《国有土地使用权证》，该企业在其划拨土地上自建住宅19套（其中面积为50.5㎡的17套，70㎡的2套）及水房、厕所、围墙、大门等。2002年11月19日，原西宁油漆厂改制成立昆仑油漆公司。2013年3月19日，西宁市城东区人民法院作出（2012）东民破字第1-1号民事裁定书，裁定受理昆仑油漆公司的破产申请，并指定西海律师事务所为破产管理人。2016年1月，因西宁市凤凰山路新建道路工程项目而启动凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作，原油漆厂家属院在被征收拆迁范围内。昆仑油漆公司破产管理人于2016年3月致函城中区建设局，提出对原油漆厂家属院划拨土地上企业自建的房屋等附着物予以拆迁补偿申请并附有证明材料。城中区建设局先后于2016年8月16日、9月29日向昆仑油漆公司破产管理人送达城中建函(2016)91号、142号《关于昆仑油漆公司(原油漆厂)住户房屋征收补偿问题的函》，要求提供原油漆厂家属院的产权属昆仑油漆公司的相关证明材料。昆仑油漆公司破产管理人针对上述二份函告分别于2016年8月19日、10月7日向城中区建设局复函并附有证明材料。城中区政府于2017年3月17日向城中区凤凰山路拆迁办作出《关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，内容为："根据《关于凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收决定》，凤凰山路232号国有土地使用权上房屋(原油漆厂家属院)产权不明，经征拆工作组和片区内社区核实，原油漆厂家属楼19户住户均无产权证明相关资料，但该19户住户系原油漆厂职工或至今户籍属凤凰山路232号，并一直居住在上述房屋内。目前，因托管方西海律师事务所未能提供房屋产权归属的相关证明，经凤凰山路(城中段)房屋及土地征收工作领导小组研究决定，按照《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》由凤凰山路拆迁办公室与19户住户签订《房屋征收补偿协议》。"据此，城中区建设局与案涉房屋住户签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，至2017年8月，19户住户按协议以领取补偿款或产权置换方式被安置完毕，将房屋腾空交付给城中区建设局进行了拆除。

另查明，昆仑油漆公司破产管理人于2017年7月20日以要求二被告履行法定职责为由向人民法院提起行政诉讼，一审审理过程中，昆仑油漆公司破产管理人以二被告承诺履行行政补偿职责，诉讼目的已实现为由撤回起诉。其后城中区建设局完成对19户实际居住人的拆迁补偿安置，昆仑油漆公司破产管理人提起本案诉讼。

一审法院认为，本案的争议焦点是：1.本案原告、被告城中区政府主体是否适格。2.被告的拆除行为是否违法。

1.关于本案原告、被告城中区政府主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案诉争的房屋及其他地上附着物是原西宁油漆厂在划拨取得的土地上自建，由原西宁油漆厂改制成立的昆仑油漆公司买断产权并在原址生产经营，被告拆除该地上附着物的行为与昆仑油漆公司有利害关系，原告作为法院指定的昆仑油漆公司破产管理人，具有主体资格。城中区政府就原西宁油漆厂1216㎡划拨土地上自建房屋补偿问题作出城中政发〔2017〕24号《城中区政府关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，城中区建设局据此对19户实际居住人进行补偿、安置，城中区政府是本案适格被告。

2.关于被告的拆除行为是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上房屋征收与补偿分为三个阶段，即征收决定阶段、征收补偿阶段、搬迁阶段，征收部门在各阶段的行政行为均应当合法。昆仑油漆公司破产管理人在本案中的诉讼请求实质是对被告拆除行为中的征收补偿持有异议。昆仑油漆公司破产管理人提出，昆仑油漆公司成立时买断原西宁油漆厂产权，包括在划拨土地上企业自建的案涉19套住宅（面积为50.5㎡的17套，70㎡的2套）及水房、厕所、围墙、大门等地上附着物，其主张被告应当就拆除行为对昆仑油漆公司所有的上述财产予以补偿，而不应当在产权不明的情况下直接对房屋的实际居住人进行房屋补偿。二被告辩称拆除过程中对19户的房屋予以了拆迁补偿，昆仑油漆公司破产管理人主张的水房、厕所、围墙、大门等其他地上附着物客观存在，但是没有进行拆除补偿。据此本院认定，二被告在拆除中，对案涉被拆除的部分地上附着物没有经过补偿程序系违法拆除。对于房屋拆迁补偿是针对房屋产权进行的补偿，被补偿人是被拆迁房屋的所有权人，没有自己是房屋合法所有权人的相关证明文件，从法律意义上也就不是拆迁当事人，没有相关的法律支持得到房屋的拆迁补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条"房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记......"的规定，城中区建设局调查核实，案涉19套住宅是原油漆厂于上世纪八十年代自建，昆仑油漆公司以及19户实际居住人均不持有产权证明，这是历史遗留问题。房屋产权不确定，补偿安置的主体也就不确定，但是，不能因此不对此类房屋进行补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中被告城中区政府为保障拆迁工作顺利进行于2017年3月17日作出了城中政发〔2017〕24号《城中区政府关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，但是该决定并未按照城中区政府于2016年3月24日下发的城中政发〔2016〕23号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的内容，该补偿方案第七部分关于"特殊情况房屋处理"规定："1、被征收房屋及其附属物有下列情况之一的，由房屋征收部门提出补偿安置方案，报人民政府审核，依法作出房屋征收补偿决定，经公证机关公证，并办理证据保全、补偿费提存后，先行拆除。(1)产权不明或所有权人下落不明的；(2)产权有纠纷尚未解决又必须拆除的；(3)房产管理部门代管的。"对于产权不明的征收与补偿，最关键的是要解决产权争议。根据"物权法定"原则，产权争议应通过民事诉讼解决，政府无权确定。城中区政府作出了城中政发〔2017〕24号《城中区政府关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，城中区建设局据此对19户实际居住人予以补偿安置后进行的拆除行为没有事实和法律依据，应当确认违法。昆仑油漆公司破产管理人的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告城中区政府、城中区建设局拆除西宁市凤凰山路232号(原西宁油漆厂)国有土地使用权上房屋及其他附着物的行政行为违法。本案诉讼费50元由城中区政府、城中区建设局共同承担。

上诉人城中区政府上诉称：一、原审法院适用法律错误，被上诉人并未提交任何证据证明其对涉案房屋享有合法所有权，其与拆除房屋的行政行为不具有法律上的利害关系。被上诉人在起诉状及一审庭审中多次强调涉案房屋系由原西宁油漆厂自建，但在庭审中仅提供了原西宁油漆厂对凤凰山路232号享有的土地使用权的国有土地使用权证，并未提供有关涉案房屋产权登记证书。依据《中华人民共和国物权法》第三十条："因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。"的规定，被上诉人也未提供涉案房屋的具体建设时间以及相关的审批手续等证据，也就无法证明涉案房屋系由其合法建造的事实行为而拥有相应的所有权。一审法院在判决书中已经明确认定涉案房屋存在产权争议，产权争议应通过民事诉讼解决，也就是认定了本案被上诉人对涉案房屋在未经民事诉讼解决前不享有合法所有权，也就意味着上诉人拆除涉案房屋的行政行为在未经物权确权之前并未侵犯其合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，被上诉人只有在有证据证明行政行为侵犯了其合法权益的情况下才有权提起行政诉讼，本案被诉行政行为在未经民事确权之前未侵犯其合法权益，因而不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、原审法院认定事实错误，上诉人拆除涉案房屋之前进行补偿安置完毕，因而拆除房屋的行为不存在违法。上诉人于2017年3月28日向被上诉人送达了《关于青海昆仑油漆化工厂有限责任公司（原西宁油漆厂）住户房屋征收补偿问题的函》，要求被上诉人收到函告后七日内与上诉人联系，但此后一直未与上诉人联系，被上诉人在上诉人多次要求提供相关的物权证明材料的情况下，既不提供相关材料，也未提起关于物权确权的民事诉讼，应当视为其对自身权利的放弃，为了保证市政工程顺利实施以及解决职工的安置问题，上诉人与涉案房屋的19户住户签订了补偿安置协议并进行了安置，安置完毕后，19户住户将涉案房屋全部腾空交付给城中区建设局后方进行了拆除，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条"先补偿，后搬迁"的规定，因而并不存在违法拆除的行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉；本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。

上诉人城中区建设局上诉称：一、被上诉人没有充分的证据证明自己是西宁市凤凰山路232号西宁油漆厂家属院的合法产权人，不是本案涉案房屋的被拆迁人。二、上诉人拆除西宁市凤凰山路232号西宁油漆厂家属院房屋的行为合法。三、原判决适用法律不当，认定上诉人拆除西宁市凤凰山路232号国有土地使用权上房屋及其他附着物的行政行为违法的判决确有错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定："房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。"因本案被征收房屋所有权人不明确，上诉人根据上述法律规定报请城中区政府后，城中区政府作出《西宁市城中区人民政府关于对原西宁油漆厂住户征迁补偿的决定》。原判以补偿方案第七部分关于"特殊情况房屋处理"规定的内容为依据，认定上诉人与19户实际居住人签订《国有土地上房屋征收与补偿协议书》进行补偿安置后进行的拆除行为违法，缺乏法律根据。综上，请求二审法院撤销原判，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。

昆仑油漆公司破产管理人答辩称：一、上诉人拆除的位于西宁市凤凰山路232号1216㎡国有土地使用权上房屋及其他附着物的所有权属于昆仑公司。首先，上诉人对被上诉人提供的宁国用（1998）字第350083号国有土地使用证的真实性不持异议，该证据能够证明原西宁油漆厂在1998年取得了西宁市凤凰山路232号1216㎡土地使用权。原西宁油漆厂在该幅土地上自建了19套房屋及水房、厕所、围墙、大门，对此事实双方当事人无争议，一审法院合议庭在庭审中进行了总结确认。依照《中华人民共和国物权法》第一百四十二条的规定，原西宁油漆厂对其自建的房屋及其他附着物享有所有权。其次，被上诉人在一审中提供的证据可以证明，原西宁油漆厂先以职工买断企业产权，承继包括土地使用权在内的全部债权债务，后进行二次改制，由西宁油漆厂改制为昆仑油漆公司的事实。结合《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第五条、第八条的规定，原西宁油漆厂改制为昆仑油漆公司，依法改制后的企业油漆昆仑公司承继原西宁油漆厂债权债务资产，当然也享有对232号土地上房屋及附着物的所有权。二、被上诉人提起行政诉讼具有原告主体资格。首先，上诉人的征收在未补偿的情况下，将昆仑油漆公司的房屋及附着物拆除，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，负责机关及组织实施的机关均应为征收补偿责任主体。其次，根据城东法院（2012）东民破字第1-1号民事裁定书，证明被上诉人是人民法院指定的破产管理人。三、上诉人对被上诉人未补偿的情况下拆除昆仑油漆公司的房屋及附着物的行政行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十七条的规定，征收房屋的应当对房屋及附着物的所有权人给予公平的补偿，本案中，上诉人以产权不明为由对既无土地证又无产权证房屋居住人进行补偿确有错误，况且，油漆厂家属院属于昆仑公司所有，不存在产权不明的情形。

被上诉人在庭审中向法庭提交了以下证据：

1、协议书复印件一份，用以证明原西宁油漆厂在拥有凤凰山路232号土地使用权的土地上建房的事实。

2、西宁国用政字第100号国有土地使用证，用以证明原西宁油漆厂于1991年4月取得凤凰山路232号土地使用证，及原西宁油漆厂在该地上建设房产、附属物等情况。